Україна і МВФ: робота над помилками

38 мільярдів доларів – саме така сума знадобиться Україні для покриття дефіциту державного бюджету у 2023 році. Безумовно, причиною нестачі такої величезної кількості коштів є повномасштабна війна у нашій країні. Фінансувати дефіцит Уряд планує за допомогою військових облігацій та підтримки іноземних партнерів, зокрема і МВФ. Проте, чи отримуватиме в майбутньому Україна допомогу від МВФ в узгодженому розмірі – залежатиме лише від ефективності виконання українською стороною програм з Фондом. 

Аби Україна у майбутній співпраці з МВФ отримувала критично важливу фінансову допомогу у повному обсязі, необхідно зробити роботу над помилками попередніх програм. Для цього розглянемо рівень виконання українською стороною зобов’язань за трьома останніми програмами*.  

Від 2015 року Україна отримувала допомогу від МВФ у рамках програм розширеного фінансування (EFF) та стенд-бай (SBA). Кожна з них передбачала виконання українською стороною певних умов, серед яких:

• “структурні маяки” – це заходи реформування, які мають вирішальне значення для досягнення цілей програми й слугують маркерами для оцінки її виконання;
• попередні заходи – це кроки, які країна зобов`язується вжити до того, як МВФ схвалить фінансування або завершить перегляд програм. 

Проте, за жодною з цих програм зобов’язання не були виконані повною мірою, через що наша країна недоотримала близько $12 млрд. Крім того, Україна входить у список країн, які сплачують додаткові надбавки (surcharges). Відповідно до підрахунків експертів, такі доплати збільшують витрати на оплату кредиту від МВФ майже на 61%.

Тож у яких саме аспектах наша країна не виконувала взяті на себе зобов’язання перед МВФ?

Програма розширеного фінансування 2015 року  

Перед започаткування даної програми Україна виступила ініціатором скасування попередньої. Таке прохання обгрунтовувалося тим, що українська сторона не змогла виконати погоджені з Фондом зобов`язання через конфлікт на Сході України, спричинений агресією рф. 

МВФ задовольнив прохання та затвердив нову угоду в межах програми розширеного фінансування на суму близько $17,5 млрд (12,3 млрд СПЗ). Погоджена сума в рамках цієї програми є найбільшою за всю історію взаємин із Фондом. Натомість отримала Україна лише близько $7 млрд (6,2 млрд СПЗ). 

*фінансова допомога надана в березні 2022 року в межах Інструменту швидкого фінансування (RFI) не увійшла до аналізу, бо є інструментом екстреного реагування й не передбачає виконання українською стороною програмних економічних заходів

Програма EFF 2015 року передбачала виконання українською стороною 19 попередніх заходів та 38 структурних маяків. Більшість з них стосувалися фіскальної політики, енергетичного сектора та боротьби з корупцією. 

З-поміж 38 структурних маяків лише 34% від загальної кількості були виконані вчасно, 45% – виконані невчасно, а 21% – залишилися невиконаними до кінця програми. Загалом Україна виконала майже 79% структурних маяків від загальної кількості (хоч і невчасно).

Внаслідок цього 6 структурних маяків з даної програми переміщено як попередній захід у наступні Меморандуми, а термін виконання ще 9 маяків було перенесено. 

Аналізуючи загальну кількість структурних маяків, що були не виконані або виконані невчасно, то майже половина з них припадає на ті заходи, які вимагали від ВРУ ухвалення певних законів. Серед них – законодавство про створення нової цивільної служби, відповідальної за розслідування фінансових злочинів для заміни нинішньої податкової міліції, ухвалення законодавства, що розширює правові можливості НАБУ, ухвалення закону про обіг земель сільськогосподарського призначення і т.д.  

Якщо аналізувати стан виконання структурних маяків у розрізі виконавців, то найбільше завдань було закріплено за Мінфіном. Цілком очікуваний результат, зважаючи на те, що майже 30% структурних маяків за всією програмою стосувалися фіскальної політики.

На практиці складається ситуація, коли Міністерство є основним виконавцем завдання, яке вимагає ухвалення закону, що є повноваженням ВРУ. Цим пояснюється те, що усі структурні маяки, які були не виконані або виконані невчасно в межах Меморандуму,  передбачали ухвалення необхідного закону.

Однак, здійснити повноцінний аналіз у контексті виконавців за цією програмою неможливо. Відповідно до інформації, отриманої від Мінфіну, плани заходів з реалізації меморандумів з МВФ почали розроблятися з 2017 року, тож дані є лише щодо одного з чотирьох меморандумів програми EFF 2015.

Програма SBA 2018 року

Ситуація повторюється – Україна звертається до МВФ із пропозицією про нову програму та рішенням скасувати попередню. Причина ідентична – цілі попередньої програми (2015 року) недосяжні до завершення терміну її дії.

Виконавча рада МВФ знову задовольняє прохання та затверджує нову угоду в межах програми Stand-By Arrangement. Сума угоди становила близько $3,9 млрд (2,8 млрд СПЗ), натомість отримали ми лише близько 1,4 млрд (36%).  

Програма SBA 2018 року передбачала виконання українською стороною 3 попередніх заходів та 8 структурних маяків. 

Майже половина з них стосувалися змін у фінансовому секторі, решта – політики в енергетичному секторі, боротьби з корупцією та фіскальної політики. На відміну від попередньої програми та програми 2020 року, Меморандум від 2018 року не містить структурних маяків, спрямованих на реформування державних підприємств і на зміни в судовій системі. 

Результати виконання структурних маяків в межах програми SBA 2018 року виглядають досить успішно, адже 75% від загальної кількості були своєчасно виконані. Лише одне завдання зовсім не було виконане українською стороною, ще одне – виконане невчасно. 

Основними виконавцями за даною програмою є НБУ та Мінфін. Цілком логічно, ураховуючи, що 45% заходів стосувалися політики у фінансовому секторі. Інші органи влади (Мінрегіон, Мін`юст та НАБУ) мали лише по одному структурному маяку. Загалом усі виконавці програми впоралися з реалізацією своїх завдань досить добре

Програма SBA 2020 року 

Виконавча рада МВФ затверджує Україні нову 18-місячну програму в межах програми Stand-By Arrangement. Сума позики склала приблизно $5 млрд (3,6 млрд СПЗ) на потреби платіжного балансу й бюджетної підтримки. Знову ж таки, отримала Україна лише близько $2 млрд (36%). 

У Меморандумі українська сторона говорить про те, що як і більшість країн зазнала значних збитків, спричинених пандемією COVID-19. Передбачалося, що нова програма допоможе покрити термінові потреби платіжного балансу України та бюджетні потреби, спрямовані на підтримку реагування на непередбачувані кризові ситуації. 

Перший із чотирьох передбачених переглядів Україна пройшла успішно. Тоді ж ухвалено рішення про виділення другого траншу а також продовження терміну дії програми. 

Програма SBA 2020 року передбачала виконання українською стороною 12 попередніх заходів та 22 структурних маяків. 

60% з них стосувалися змін у фінансовому секторі та фіскальній політиці, решта – маяки, спрямовані на боротьбу з корупцією та зміни в енергетичному секторі. 

Проаналізувати повною мірою заходи в розрізі виконання неможливо, оскільки термін виконання частини структурних маяків припав на період з лютого 2022 року по травень 2022 року. У березні 2022 року українська влада через війну з росією скасувала поточну угоду з МВФ та заявила про наміри повернутися до співпраці для розробки відповідної економічної програми, спрямованої на відновлення й зростання, коли це буде можливо.

Отже, аналізуючи структурні маяки, термін виконання яких припав на період до лютого 2022 року (таких було 17), визначили, що лише 41% від загальної їхньої кількості було виконано вчасно. Натомість 47% заходів були виконані невчасно або взагалі не виконані.

Тривалі затримки в реалізації окремих маяків вимагали від української сторони зміщення термінів або ж перенесення нереалізованого маяка в наступний Меморандум як попереднього заходу. Наприклад, два з 17 маяків було перенесено в наступні Меморандуми як попередні заходи.

Найбільше завдань було закріплено за Мінфіном (41% маяків стосувався фінансової політики). Доля завдань Мін’юсту сягала 13%. Інші ж органи мали лише один або два структурні маяки до виконання. 

Висновки

Аналіз трьох останніх програм з МВФ засвідчив, що Україна недоотримала близько $12 млрд. Причиною було те, що українська сторона за жодною з програм так і не змогла успішно пройти всі перегляди та виконати взяті перед МВФ зобов’язання.

Загалом у межах трьох останніх програм Україна та МВФ погодили до виконання 68 структурних маяків. Із них 43% завдань були виконані своєчасно, інші 57% були або не виконані в межах окремої програми, або виконані невчасно. 

Якщо до виконаних зараховувати також ті структурні маяки, що були виконані невчасно (але врешті виконані), то відсоток виконаних заходів загалом становить майже 82%. 

Над чим варто попрацювати Україні, аби виконувати повною мірою взяті на себе зобов’язання та врешті отримувати узгоджені суми від МВФ? Ми сформували перелік пропозицій, які рекомендуємо взяти до уваги Уряду, аби покращити рівень виконання домовленостей із Фондом:

1. Під час погодження зобов’язань, які має виконати українська сторона, здійснювати пріоритезацію заходів та визначати їхні покрокові етапи реалізації, що прагматично оцінені в часовому вимірі (принцип «обіцяй менше — роби більше»).
2. Обговорення та пошук моделі або способу, який передбачав би залучення представника(ів) парламенту до процесу укладення угод з МВФ з метою посилення ефективності виконання зобов’язань, узятих Україною в межах програм з МВФ. 
3. Розробити, впровадити та оприлюднити політику щодо порядку залучення, використання коштів Фонду, а також моніторингу виконання зобов’язань, узятих на себе українською стороною. Політика серед іншого має передбачати оприлюднення наборів даних, які визначені в пропозиції 4.
4. Розробити вебпортал (дашборд), де розміщувати інформацію щодо зобов’язань української сторони за поточною угодою з МВФ та відповідальних за їх виконання, запропонованих до виконання заходів у межах майбутньої програми з МВФ та щодо потенційних наслідків їхньої реалізації, термінів та стану виконання зобов’язань, розмірів виплат на користь МВФ у розрізі років та інших важливих даних. 
5. Підтримати перегляд політики МВФ щодо сплати додаткових зборів (surcharges) з метою їхнього призупинення (щонайменше на період війни й післявоєнного відновлення) та подальшого скасування шляхом публічної комунікації офіційної позиції України щодо політики сплати додаткових зборів (surcharges).